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渠敬东在北京大学公共政策講壇发表演讲

来源:; 发表时间:2020-06-09;点击:

  2020年6月6日晚,應北京大學政府管理學院MPA教育中心邀請,北京大學人文社會科學研究院常務副院長渠敬東教授以《國家治理的項目制形態》爲主題發表演講。本次演講是北京大學政府管理學院公共管理實踐應用專題系列的第九場講座,是爲MPA同學及院友舉辦的學術與實踐專場。講座由MPA教育中心副主任楊一老師主持,將近200名同學通過網絡參與了講座。

  主講人渠敬東,現任北京大學人文社會科學研究院常務副院長、社會學系教授、博士生導師,長江學者青年學者。其主要研究領域有西方社會思想史、中國社會學史、組織社會學、社會結構研究等。

  渠教授首先圍繞作爲社會學概念工具的項目制展開講述,他談到項目制是在一個特定的曆史階段中,作爲一種制度樞紐,來主導著各社會要素和領域的結構關聯的,是從中央到地方、從國家到市場來進行上下動員、中介與反饋等一系列互動的運行機制。因此,它不僅表現爲一種制度化的體制,也刻畫著一段特定曆史時期的時代精神。

  基于對項目和項目制內涵的闡述,渠教授詳細論述了項目制的五個結構條件,具體表現爲:其一,分稅制建立了財政資金自下而上的抽取途徑;其二,項目財政對地方政府或基層社會産生強大的激勵作用。項目規劃、銀行貸款、土地經營構成了“項目經濟”;其三,“擴張性的宏觀經濟政策”的要求:國家投資更需要通過規範化、專業化的途徑才能逐步分解和分配到各社會經濟領域之重;其四,中央政府將財政資金的抽取有效轉化爲對廣大基層社會的財政“反哺”,實施公共服務項目;其五,項目制的遵循績效合法性和程序公正的思維模式。他強調,從21世紀以來,中國經濟是在體制驅動意義上形成的一套將城市規劃、銀行和土地三者貫連在一起的政治經濟模式。

  結合中國80年代的改革實踐,渠教授談到了“雙軌制”的邏輯。他指出,“保護存量、培育增量”的原則事實上形成了兩者間的辯證關系:通過保護存量來控制增量的過快擴充,避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而産生系統風險,同時又通過增量的擴充來實現存量的演變效應,使存量部分可以循序漸進地發生轉化,而不致因爲結構突變而出現社會動蕩。因此,項目制是改革邏輯的延續。

  接下來,渠教授圍繞中央和地方的特征重點講述了項目制的分級治理邏輯。一方面,中央部門享有充分的專項資金的分配權和管理權,“一項目一政策”強化了項目本身的規範要求,弱化了科層制常規性的規範要求等;另一方面,從經費動員、項目動員、財政動員、行政動員,以及土地經營、城市規劃、融資平台和公共服務工程等方面來看,地方政府或部門形成了土地-金融-財政“三位一體”的經營格局。這也造成了項目制在基層社會諸如項目試點與公共項目的經營化傾向、集體債務、鄉鎮治理的缺失等意外後果。

  然而,項目制又具有其獨特的系統風險,主要表現在四個方面:第一,項目權力:項目制在原行政體制之外,形成了一種“項目權力”。這種權力與原行政體制相配合,構成了更爲強大的國家權力;第二,項目壟斷:將技術、資本、信息乃至權力壟斷于一身,形成左右國家命脈的“利維坦”;第三,系統風險:專項資金的增量越大,政府的公共投入越大,地方投資經營的範圍就越廣,借貸性融資的力度也越大,最終由此形成一個以項目爲樞紐的金融資本鏈條,甚至將最基層的社會領域也都裹挾進去;第四,部門割據:國家行政體系內部利益分化的危險。

  講座的最後,同學們通過視頻和文字互動的方式表達了對渠教授的感謝,並就如何理解項目制與行政發包制的區別、單位制和項目制體現出的治理體制的方向和特征等問題與渠教授進行了交流探討,講座在熱烈的氣氛中結束。